Geplaatst op door wanderaar

Het voorstel voor een nieuw Europees prestatiekader voor 2028-2034: een reflectie op resultaatsturing

De Europese Commissie (EC) presenteerde afgelopen week haar voorstellen voor een nieuw Meerjarig Financieel Kader (MFK) en Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) voor de periode 2028-2034. In dit artikel heb ik enkele belangrijke wijzigingen toegelicht en in dit artikel heb ik de mogelijke implicaties voor de governance besproken. Zeker niet minder belangrijk, is het bijbehorende voorstel voor een nieuw prestatiekader dat verdere stappen zet naar resultaatgerichte sturing op Europees niveau. Onderstaand een eerste reflectie op dit nieuwe prestatiekader en hoe dit aansluit bij de ontwikkelingen in Nederland op KPI-vlak.

Van GMEK naar PMEK en verder

Het nieuwe prestatiekader bouwt voort op eerdere ontwikkelingen. Waar het vorige GLB (2014-2020) nog werkte met het Gemeenschappelijk Monitoring- en Evaluatiekader (GMEK), introduceerde het huidige GLB (2023-2027) het Prestatie-, Monitoring- en Evaluatiekader (PMEK) (zie deze pagina). Deze verschuiving van monitoring naar prestatiegerichte sturing was al een belangrijke stap in de richting van resultaatgericht beleid. Het PMEK legde de basis voor het meten van prestaties in plaats van alleen het monitoren van uitgaven en activiteiten. Althans, dat was de theorie 😆. In de praktijk rapporteren lidstaten in de huidige periode nog hoofdzakelijk over outputs: het aantal hectares onder een bepaalde regeling, het aantal ondersteunde bedrijven. De zogenaamde 'resultaatindicatoren' die de Commissie formuleerde, zijn vaak in werkelijkheid nog steeds outputindicatoren.

In dit voorstel voor een nieuw prestatiekader is deze zwakte helaas niet (voldoende) weggenomen. Dit is het lijstje met voorgestelde output- en resultaatindicatoren voor 'support for environment and climate practices':

Outputindicatoren

  • hectaren
  • aantal grootvee-eenheden
  • aantal bijenkasten
  • aantal bedrijven
  • aantal kleine landbouwbedrijven in derde landen

Resultaatindicatoren

  • verminderde broeikasgasemissies en verwijderingen in ton CO₂-equivalent
  • vermindering van ammoniakemissies
  • verhoging of bescherming van het organisch gehalte van de bodem
  • aandeel van de landbouwgrond dat wordt ondersteund voor biologische landbouw, per categorie: omschakeling of instandhouding
  • aandeel van de landbouwgrond die wordt ondersteund om milieu- en klimaatvoordelen te bieden voor: waterkwaliteit, waterkwantiteit, biodiversiteit, nutriëntenbeheer, vermindering van pesticiden, klimaatadaptatie
  • aandeel van ondersteunde bijenkasten
  • aandeel van bosgrond dat valt onder vrijwillige milieu- en klimaatverbintenissen voor bossen
  • aandeel van landbouwbedrijven dat digitalisering en het gebruik van digitale instrumenten bevordert
  • waarde van activa en/of bevolking die profiteert van maatregelen ter verbetering van de klimaatbestendigheid.

Indicatoren zoals 'aandeel van' worden dus - net als momenteel het geval is - gelabeld als resultaatindicatoren, maar meten in feite output (hoeveel hectare krijgt steun) in plaats van echte resultaten. En de laatste stap - het meten van impact - wordt überhaupt in zijn geheel overgeslagen. Kortom: er is maar zeer beperkt sprake van daadwerkelijke prestatiemeting.

Hoe matcht dit met de Nederlandse kernset KPI's?

In Nederland is/wordt hard gewerkt aan het (door)ontwikkelen, operationaliseren en uitrollen van een integrale kernset van kritische prestatie-indicatoren (KPI's) voor duurzame landbouw. Deze kernset, ontwikkeld in opdracht van het ministerie van LVVN, omvat 13 KPI's voor de melkveehouderij en de akkerbouw waarmee de duurzaamheidsprestaties van boeren en de daarmee behaalde resultaten vastgesteld kunnen worden. Het achterliggende idee is dat overheden (en andere partijen die hiermee willen werken) bepalen welke doelen er gehaald moeten worden - in de vorm van KPI-scores - en dat boeren zelf mogen bepalen hoe (met welke maatregelen) ze die doelen gaan halen. Het is de bedoeling dat deze kernset integraal wordt toegepast. Dat wil zeggen: op alle KPI's moet je minimaal de drempelwaarde zien te realiseren. Dit voorkomt niet alleen negatieve afwenteling (waarbij verbetering op het ene terrein ten koste gaat van het andere), maar maakt het ook mogelijk om kansen voor synergie te benutten.

Dit principe van sturen op prestaties en te behalen resultaten in plaats van middelvoorschriften sluit dus goed aan bij het voorstel voor een nieuw Europees prestatiekader. Alleen lijkt het erop dat de Europese Commissie niet kiest voor integraliteit. Alhoewel de EC in onder andere dit voorstel voor een nieuw fonds spreekt over het belang van complementariteit en synergie, trekt zij dit uitgangspunt niet consequent door naar het prestatiekader. Het voorstel van de EC maakt expliciet dat lidstaten per maatregel (specifieke regeling) slechts één interventiegebied (lees: beleidsdoel) hoeven te kiezen, met bijbehorende indicatoren die "overeenstemmen met dat interventiegebied".

Bij die maatregel (bijvoorbeeld een regeling voor 'agromilieuklimaatacties') hoort dan:

  • één outputindicator (dus een indicator van wat er concreet gedaan wordt, zoals hectares beheerd of aantal bedrijven dat meedoet); en
  • één of meer resultaatindicatoren (dus indicatoren van wat het oplevert, zoals CO₂-reductie of verbetering van bodemkwaliteit);
  • en alléén bij de indicator 'vermeden broeikasgasemissies' moet ook altijd een tweede resultaatindicator toegevoegd worden .

Kortom: je kunt er als lidstaat mee wegkomen om per maatregel slechts één outputindicator (meer mag zelfs niet) en één resultaatindicator (behalve bij broeikasgasemissies) toe te passen. Het is dus aan de lidstaten zelf om er bewust voor te kiezen om een integrale benadering toe te passen, die cruciaal is om negatieve afwenteling te voorkomen én kansen voor synergie te (kunnen) benutten. Maar de realiteit is dat het ministerie LVVN weliswaar een Programma Bedrijfsgerichte Doelsturing aan het opzetten is, maar dat dit programma vooralsnog alleen gericht is op milieu-KPI's. De natuur- en landschap-KPI's uit de kernset KPI's blijven voorlopig buiten beschouwing, terwijl ze in de praktijk juist door een veelheid van partijen toegepast worden (zie bijvoorbeeld dit pleidooi van BoerenNatuur).

Een pleidooi voor een ambassadeur en pleitbezorger

Ik zie kansen om tijdens de onderhandelingen over het Europese voorstel voor een nieuw prestatiekader te pleiten voor een betere afstemming tussen het Europese en het Nederlandse traject. De Nederlandse integrale kernset KPI's kan - gelet op de jarenlange ervaringen die ermee zijn opgedaan en die momenteel via allerlei pilots en experimenten nog worden uitgebreid - als 'best practice' naar voren gebracht worden, míts LVVN bereid en in staat is om daar - met hulp van de vele andere betrokken partijen - een sleutelrol in te vervullen als ambassadeur en pleitbezorger van een integrale aanpak.

Als het Nederlandse en Europese systeem goed op elkaar aan gaan sluiten, kunnen boeren in de toekomst wellicht met één integrale KPI-systematiek meedoen aan zowel Europese als nationale/provinciale regelingen. Dat lijkt mij een mooi toekomstbeeld om naartoe te werken.