Van sturen op wat we niet willen naar sturen op wat we wél willen

In een eerder artikel noemde ik al dat de overheid wil toewerken naar een stelsel van 'verantwoord vertrouwen'. In de praktijk wordt dat stelsel echter ingekleurd door termen als zero tolerance, terugvordering en boete. Incidenten leiden vaak tot nieuwe regels, extra controles en zwaardere verantwoordingseisen. De intentie is begrijpelijk: zorgvuldig omgaan met publiek geld en de publieke belangen die daarmee gemoeid zijn. Maar de manier waaróp we dat doen, leidt ertoe dat de achterliggende doelen juist uit het zicht raken. Iets met een averechts effect...👇🏻

Risicobeheersing is niet hetzelfde als vertrouwen

Zoals de WRR in 'Toezien op publieke belangen' (2013) heeft beschreven:

"Tussen strengheid en rekkelijkheid is een pendulebeweging gaande afhankelijk van de tijdgeest en sectorspecifieke incidenten en ontwikkelingen. Het lijken tegenstrijdige ontwikkelingen, maar ze zijn wel degelijk ook met elkaar te verbinden. Beide tendensen komen tot uitdrukking in het adagium 'high trust, high penalty'."

Dat houdt in: minder controles, maar des te hardere sancties bij afwijking. Zero tolerance, met als toelichting: "Om vertrouwen te geven, dringt RVO misbruik en de effecten daarvan zo ver mogelijk terug." (zie deze pagina van RVO). De ruimte voor vertrouwen wordt dus bepaald door (de afwezigheid van) misbruik. Maar is dat de juiste maatstaf voor vertrouwen? Is het gevolg dan niet dat een kleine groep misbruikers het verpest voor de veel grotere groep die wél te goeder trouw handelt?

Door high trust aan high penaltyte koppelen, maak je vertrouwen in feite een verlengstuk van risicobeheersing. Dat zit ingebakken in de manier waarop de overheid risico’s, zekerheid en verantwoording organiseert. Wat daardoor verloren gaat, is de ruimte om te experimenteren, te leren en te verbeteren, die pas ontstaat op basis van echt vertrouwen.

Een auditcultuur als schijnzekerheid

De kern van onze auditcultuur is dat wat meetbaar is, meetelt, terwijl het onmeetbare - hoe waardevol ook - buiten beeld blijft. Zoals ik al eerder heb toegelicht, leunt het huidige beleid teveel op PxQ-denken. PxQ staat voor Prijs x Kwantiteit: de standaardmethode waarmee de overheid financiële ramingen onderbouwt. De logica is simpel: je bepaalt de prijs per eenheid, bijvoorbeeld een hectare, en vermenigvuldigt dat met het aantal eenheden dat je verwacht. Dit PxQ-denken bepaalt wat de overheid als risicovol beschouwt. Volgens de risicoanalyse uit het Raamwerk voor Uitvoering van Subsidies (RUS) worden alleen subsidies die vooraf kwantificeerbaar zijn op basis van PxQ geclassificeerd als laag risico. Subsidies die uitgaan van werkelijke kosten en opbrengsten - die pas achteraf bepaald kunnen worden - vallen in de categorie hoog risico. Oftewel: dat wat vooraf te berekenen valt, geldt als beheersbaar en dus als verantwoord. Zo worden regelingen die sturen op te behalen resultaten (via KPI-scores), maar bewust loslaten welke maatregelen daarvoor nodig zijn, als te risicovol gezien. Niet omdat ze inherent risicovoller zijn, maar omdat ze niet in het PxQ-keurslijf passen. Er wordt gezocht naar zoveel mogelijk zekerheid en zo min mogelijk risico's. En daarbij maakt het ook nog uit op wélke risico's er gefocust wordt.

Maatschappelijke risico's blijven buiten beeld

De WRR beschreef in het eerdergenoemde rapport uit 2013 al dat het begrip 'risico' in de praktijk verschillend geïnterpreteerd en toegepast wordt. Het kan bijvoorbeeld gaan om:

• maatschappelijke risico's;
• risico's op niet-naleving van wet- en regelgeving;
• afbreukrisico's voor het politiek verantwoordelijke bestuur;
• juridische risico's, bijvoorbeeld qua aansprakelijkheid.

Niet al die risico's zijn eenvoudig en eenduidig te bepalen. In de praktijk verschuift de aandacht dan al snel naar de risico's die de toezichthouder of het ministerie zélf raken: politieke schade, publieke verontwaardiging of juridische aansprakelijkheid. Zo worden in dit rapportover controles op de uitvoering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (2023) financiële en politieke risico's als grootste risico's benoemd. Dat zijn immers de risico's waarvoor men zich publiek moet verantwoorden.

Gaandeweg is de focus verschoven van 'waar is het risico op maatschappelijke schade het grootst?' naar 'waar zit het grootste bestuurlijke afbreukrisico?'. Het systeem is succes gaan definiëren als ‘rechtmatig uitgegeven’ in plaats van ‘effectief ingezet’. Met als gevolg dat er structureel te weinig aandacht wordt gegeven aan (het aantonen van) de daadwerkelijke effectiviteit van beleid. Het reduceren van risico’s voor de overheid wordt belangrijker dan het verminderen van risico’s voor de samenleving.

Effectmeting als blinde vlek

De Algemene Rekenkamer stelde in de Staat van de Rijksverantwoording over 2024 een eenvoudige maar fundamentele vraag: bereikt de rijksoverheid met publiek geld wat ermee bedoeld was? Deze conclusie van de Algemene Rekenkamer spreekt voor zich:

"Ministers rapporteren over resultaten in hun jaarverslagen, maar het is vaak een zoektocht om te weten naar wat die resultaten concreet zijn. Nederland heeft zichtbare resultaten nodig, die aansluiten bij de doelen, waar de overheid dus doet wat ze belooft. Helaas moeten we in veel van onze onderzoeken constateren dat doelstellingen en resultaten niet altijd op elkaar aansluiten: er zijn vaak minder resultaten dan vooraf de bedoeling was of de resultaten zijn ondermaats. Ook is het niet altijd duidelijk wat er is bereikt, omdat het niet altijd duidelijk is wat de doelen zijn, wat er bereikt moest worden."

De realiteit is dat er overwegend wordt gestuurd op wat makkelijk meetbaar is. Zo wordt in het kader van het GLB tot op heden hoofdzakelijk op output gestuurd, zoals ik in dit artikel al eens aangaf. Dus hoeveel hectares er onder een bepaalde regeling vallen en hoeveel geld daarmee gemoeid is. Het monitoren van impact is een ondergeschoven kindje.

Die constatering geldt niet alleen voor beleid, maar ook voor toezicht. In de praktijk wordt het succes van toezicht ook vooral afgemeten aan dat wat makkelijk meetbaar is: aantallen controles, boetes of inspecties in plaats van het effect daarvan. Zoals Peter Veld scherp observeerde in Reflecties op de staat van het toezicht (Inspectieraad, 2019): "Input en output vormen de favoriete insteek, en niet de outcome. [...] Outputindicatoren zoals controles en boetes gaan zonder sturing vanuit het gewenste effect een eigen leven leiden." We weten nauwelijks wat de effecten zijn van controles, sancties en handhavingsstrategieën. Zo maakt het recente rapport 'Door de mazen van toezicht en handhaving' (2025) duidelijk dat bij een derde van de overtredingen van milieuregels überhaupt niet werd vastgelegd welke maatregel er daarna werd genomen. En ook hier is sprake van een gebrek aan (SMART geformuleerde) doelen:

"Om inzicht te krijgen in effectiviteit en geboekte resultaten is het daarnaast nodig om concrete (gezamenlijke) doelen te stellen. Pas dan wordt meetbaar wat de doeltreffendheid is van een aanpak. Die concrete, afrekenbare doelen ontbreken vaak. Maar zelfs als organisaties zich wel concrete en meetbare doelen stellen, zeggen die soms weinig over de effectiviteit van de aanpak."

Want: ook dan gaat het vaak om outputindicatoren, zoals het aantal behandelde zaken.

We sturen op wat we niet willen...

Een onderliggend patroon is dat we in de praktijk vooral sturen op wat we NIET willen in plaats van wat we wél willen. We sturen op het voorkomen van administratieve fouten, overtredingen en fraude. Daar bouwen we systemen voor die draaien om beheersing: PxQ, controles, sancties, zero tolerance. Systemen waarvan we bij voorbaat weten dat die nooit voldoende effectief zullen zijn.

We investeren teveel in systemen die ervoor moeten zorgen dat we niet de verkeerde kant op gaan en te weinig in systemen die ervoor zorgen dat we juist de goede kant op bewegen. Dat laatste vereist dat we leren werken mét onzekerheid: via resultaatindicatoren, adaptieve monitoring, lerend beheer, en dus ook lerend toezicht.

Het probleem is dat we risico's te veel willen beheersen in plaats van ze bewust te nemen daar waar dat juist hard nodig is: om maatschappelijke missies te realiseren. We verwarren een sluitende verantwoording met effectiviteit. En zolang we primair blijven sturen op het uitsluiten van risico's in plaats van op effectiviteit, blijft 'verantwoord vertrouwen' een paradox: beleidstaal die vertrouwen zegt, maar controle bedoelt.

Van risicobeheersing naar waardecreatie

Om daar uit te komen, moeten we toe naar wat Mariana Mazzucato in onder andere dit paper en dit boek, beschrijft als missiegericht innovatief overheidsbeleid. Dat betekent: formuleer wat je wilt bereiken (ontwerp missies), accepteer dat de weg daarnaartoe onzeker is en vereist dat je risico's neemt (experimenteer), en leer van wat werkt en niet werkt (innoveer). Volgens Mazzucato is het een misperceptie dat overheidsingrijpen zich moet beperken tot het corrigeren van marktfalen. Zij pleit voor "high-risk, high-reward" missiegerichte projecten waarin de overheid bewust risico's en onzekerheid omarmt als voedingsbodem:

"A capable state invests in its institutions to build an entrepreneurial public sector with the expertise, vision and flexibility to experiment, learn and adapt policies that support structural transformation and innovation ecosystems. [...] A crucial part of this is risk taking - a dynamic state must embrace uncertainty to innovate on the policies and partnerships that can most effectively maximise public value."

In de context van het landbouwbeleid betekent dat: verleg de aandacht van output naar outcome en accepteer dat de weg daarnaartoe onzeker is. Monitoring en evaluatie zijn onderdeel van een doorlopend leerproces. Regelingen die sturen op resultaten op bedrijfsniveau en ruimte laten voor maatwerk en experimenteren worden nu vaak als ‘te risicovol’ beschouwd, maar zijn in een missiegericht perspectief juist de meest wenselijke vorm. Ze sturen op wat we willen bereiken en creëren de ruimte om te ontdekken wat waar en wanneer werkt. Dat ze niet in het PxQ-keurslijf passen, wil niet zeggen dat ze werkelijk risicovoller zijn, zeker niet als je risico breder opvat en ook de potentiële maatschappelijke baten meeneemt. Onzekerheid over welke aanpak waar het meest effectief is, is inherent aan complexe transities. Die onzekerheid moet je niet 'wegregelen', maar omzetten in een leerproces.

Voor toezicht betekent dit een fundamentele rolverandering: niet langer primair controleren of inputs en outputs kloppen, maar of boeren voldoende resultaten behalen. En gaandeweg samen zoeken naar verklaringen waarom dat wel of niet lukt om - al doende - te leren en te verbeteren. Toezicht dat zijn gezag niet ontleent aan zekerheid, maar aan inzicht.

Zonder institutioneel erkende - en vertrouwde - leerruimte blijven we pleisters plakken, in plaats van het systeem zo te vernieuwen dat we daadwerkelijk kunnen gaan sturen op wat we wél willen.