Natuurherstel als randvoorwaarde: de implicaties van de Natuurherstelverordening voor de landbouw

De Natuurherstelverordening (NHV) is op 18 augustus 2024 in werking getreden. Verordeningen zijn rechtstreeks van toepassing in de lidstaten en hebben dus directe werking. Dat neemt niet weg dat de NHV nog wel geïntegreerd moet worden in de Nederlandse wet- en regelgeving om er handen en voeten aan te kunnen geven. De Omgevingswet is daar een belangrijk instrument voor.

De NHV is voor alle sectoren in Nederland relevant, maar ik beperk me in dit artikel tot de relevantie voor de landbouwsector: wat vereist deze verordening op dat vlak en wat betekent dat voor de landbouw? Daarvoor neem ik vijf artikelen uit de NHV onder de loep die de komende jaren van grote invloed zullen zijn op de relatie tussen landbouw, natuur en ruimtegebruik, namelijk artikelen 4, 10, 11, 15 en - in mindere mate - 27.

De relevantie van art. 4, 10, 11, 15 en 27 voor de landbouw

Onderstaand alvast kort samengevat waarom juist deze vijf artikelen relevant zijn:

• artikel 4 bevat de verplichting om verslechtering van habitattypen van land-, kust- en zoetwaterecosystemen te voorkomen én ze in een goede toestand te brengen;
• artikel 10 draait om het herstel van bestuiverpopulaties en legt een expliciete resultaatsverplichting op: in 2030 moet de neergaande trend zijn omgebogen en vanaf dan moet een stijgende trend gerealiseerd worden;
• artikel 11 bevat inspanningsverplichtingen ten aanzien van het herstel van landbouwecosystemen, aan de hand van diverse indicatoren;
• artikel 15 vereist dat lidstaten in een nationaal herstelplan onder andere vastleggen in welke gebieden welke maatregelen worden genomen, en hoe de voortgang wordt gemeten en gemonitord. Een soort 'masterplan' dus, dat de Europese Commissie moet overtuigen dat de aanpak van Nederland doeltreffend is;
• artikel 27 biedt een tijdelijke noodrem voor onderdelen van de verplichtingen ten aanzien van landbouwecosystemen, maar alleen in het geval van uitzonderlijke EU-brede risico's op een voedselcrisis. Het is dus geen algemene ontsnappingsclausule voor natuurherstelverplichtingen.

Onderstaand een uitgebreidere beschrijving per artikel, met aan het eind een synthese van de mogelijke implicaties.

Artikel 4: habitattypen

Art. 4 verplicht lidstaten om de habitattypen op land, aan de kust en in zoetwater van bijlage I uit de Habitatrichtlijn via herstelmaatregelen geleidelijk naar 'een goede toestand' te brengen en gunstige referentieoppervlaktes te realiseren. Dat moet tussen nu en 2050 in stappen gebeuren (op 30-60-90% van het areaal dat nu nog in slechte toestand is), met aanvullende maatregelen in gebieden waar de habitat nu nog niet (in voldoende mate) voorkomt maar wel nodig is voor gunstige referentieoppervlaktes. Oftewel: er kan ook sprake zijn van een ontwikkelingsopgave.

Belangrijk zijn de bepalingen over het voorkomen van verslechtering. Volgens artikel 4, lid 12 moeten de lidstaten "trachten om uiterlijk op de datum van bekendmaking van hun nationale herstelplannen [= september 2027] [...] de nodige maatregelen te nemen ter voorkoming van een significante verslechtering van gebieden [...] die in goede toestand verkeren of die nodig zijn om de in lid 17 van dit artikel vastgestelde, hersteldoelen te halen".

Dit verslechteringsverbod is op zich niks nieuws, want ook al een vereiste vanuit de Vogelrichtlijn (artikel 4 en 13) en de Habitatrichtlijn (artikel 6 lid 2), maar de NHV verruimt de reikwijdte hiervan door te refereren aan 'gebieden die nodig zijn om de doelen te halen', met verwijzing naar lid 17. Gelet op het woord 'trachten' in de tekst van artikel 4 lid 12 is dit verslechteringsverbod duidelijk geformuleerd als inspanningsverplichting. Overweging 37 van de preambule zegt hierover het volgende:

"Het is belangrijk dat de lidstaten maatregelen treffen die tot doel hebben te verzekeren dat gebieden [...] voortdurend verbeteren totdat er een goede toestand wordt bereikt, en [...] waarborgen dat [...] ze daarna niet significant verslechteren, opdat het behoud ervan op lange termijn of het realiseren van een goede toestand niet in het gedrang komt. Het niet realiseren van die resultaten betekent niet dat niet is voldaan aan de verplichting om maatregelen te treffen die geschikt zijn om die resultaten te bereiken."

Niettemin is ook een inspanningsverplichting juridisch bindend. Voor de beoordeling of voldaan is aan die verplichting zal vooral bekeken worden of lidstaten daadwerkelijk hun uiterste best hebben gedaan om alle benodigde maatregelen te treffen, met inachtneming van de meest recente wetenschappelijke bevindingen. Verder noemt de NHV nog enkele situaties waarin het niet nakomen van verplichtingen gerechtvaardigd is, bijvoorbeeld als dit wordt veroorzaakt door overmacht, klimaatverandering, of (alleen buiten Natura 2000) plannen of projecten van groot openbaar belang.

Artikel 4 lid 12 verwijst naar 'de gebieden die nodig zijn' om de hersteldoelen in lid 17 te halen. In dat lid draagt de NHV lidstaten op om de volgende twee doelen te 'verzekeren':

• een toename van de oppervlakte in goede toestand voor de in bijlage I opgenomen habitattypen totdat minstens 90% in een goede toestand verkeert en totdat voor elk habitattype in elke biogeografische regio van de betrokken lidstaat een gunstige referentieoppervlakte is bereikt;
• een toenemende trend naar voldoende kwaliteit en kwantiteit van de land-, kust- en zoetwaterhabitats van de soorten die onder de Vogel- en Habitatrichtlijnen vallen.

Omdat er gesproken wordt over 'verzekeren' gaat het hierbij om een resultaatsverplichting (een verbeteringsgebod). Belangrijk detail is dat daar geen deadline aan gekoppeld is.

Hoewel de feitelijke overlap tussen de habitattypen in bijlage I en agrarisch gebied naar verwachting beperkt zal zijn, betekent dit niet dat artikel 4 per definitie weinig impact heeft op de landbouw. De verplichting om verslechtering te voorkomen en de kwaliteit van habitattypen te verbeteren kan - zeker in Nederland - juist maatregelen buiten Natura 2000-gebieden vereisen. Als drukfactoren die het halen van de doelen belemmeren zich vooral in het omliggende agrarische gebied voordoen, moeten er dáár dus herstelmaatregelen plaatsvinden. Dit speelt onder andere bij overgangsgebieden.

Artikel 10: bestuivers

Art. 10 lid 1 verplicht lidstaten om de diversiteit van bestuivers te verbeteren, uiterlijk in 2030 de afname van bestuiverpopulaties om te keren en daarna een toenemende trend te realiseren, door "tijdig passende en doeltreffende maatregelen" te nemen. Het gaat hierbij om een resultaatsverplichting: er is een concreet einddoel (trendbreuk en toename), een harde deadline (2030) en een verplichting om elke 6 jaar verbetering aan te tonen. De bewijslast om aan te tonen dat het gevoerde beleid plausibel tot dit resultaat zou moeten leiden, ligt bij de lidstaat.

Alhoewel dit artikel inzet in heel Nederland vergt, vervullen landbouwecosystemen een belangrijke rol hierin. Zo wordt in de overwegingen in de preambule van de NHV het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen expliciet benoemd als een van de oorzaken van de achteruitgang van bestuivers. Ook wordt verwezen naar het voorstel voor een verordening inzake het duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen, waarin een verbod op het gebruik wordt voorzien in "ecologisch kwetsbare gebieden, waarvan er veel onder deze verordening vallen".

Verder verwijst de NHV in de overwegingen naar deze 'New Deal' voor bestuivers. Daarin wordt onder andere gesproken over de noodzaak om versnippering van habitats tegen te gaan via "een strategisch gepland netwerk van habitatstroken die samen een verbonden infrastructuur vormen door het landschap heen [...]. Dankzij dergelijke ecologische corridors voor bestuivers - wij stellen voor deze 'Buzz Lines' te noemen - kunnen soorten zich verplaatsen op zoek naar voedsel, beschutting en voortplantings- en nestplaatsen." Verder benadrukt deze 'new deal' dat een grotere inzet van "bestuivervriendelijke agronomische technieken, met name agro-ecologie" essentieel is.

De Europese Commissie heeft op 19 september 2025 deze gedelegeerde verordening vastgesteld die een wetenschappelijk onderbouwde methode voor de monitoring van de diversiteit van bestuivers en bestuiverpopulaties voorschrijft. Lidstaten moeten via voldoende meetpunten (voor Nederland zijn dat er 50) de trends in kaart brengen.

Artikel 11: landbouwecosystemen

Artikel 11 is specifiek gericht op landbouwecosystemen. In de overwegingen van de preambule wordt benoemd dat de biodiversiteit van landbouwgrond verbeterd moet worden "door middel van een reeks bestaande praktijken die gunstig zijn voor of verenigbaar zijn met verbetering van de biodiversiteit, onder meer door middel van het gebruik van extensieve landbouw". Daarbij wordt specifiek extensieve landbouw genoemd:

"Extensieve landbouw is van vitaal belang voor de instandhouding van veel soorten en habitats in gebieden met een rijke biodiversiteit. Er zijn veel extensieve landbouwmethoden met talrijke en aanzienlijke voordelen voor de bescherming van de biodiversiteit, ecosysteemdiensten en landschapselementen, zoals precisielandbouw, biologische landbouw, agro-ecologie, agrobosbouw en laagintensief gebruikt blijvend grasland. Dergelijke praktijken zijn niet zozeer bedoeld om het gebruik van landbouwgrond een halt toe te roepen, maar eerder om dit soort gebruik aan te passen ten gunste van de werking en productiviteit van de landbouwecosystemen op lange termijn. Financieel aantrekkelijke financieringsregelingen voor eigenaren, landbouwers en andere grondbeheerders om vrijwillig aan dergelijke praktijken deel te nemen, zijn belangrijk om de voordelen van herstel op lange termijn te realiseren."

Verder wordt in de overwegingen toegelicht dat er nog geen gemeenschappelijke methode bestaat om de toestand van landbouwecosystemen te beoordelen. Daarom kiest de NHV ervoor om een algemene (inspannings)verplichting vast te stellen om de biodiversiteit in landbouwecosystemen te verbeteren en de naleving van die verplichting te meten op basis van een selectie van indicatoren.

Artikel 11 lid 2: indicatoren

Lidstaten moeten maatregelen nemen die tot doel hebben een toenemende trend te realiseren voor minstens twee van deze drie indicatoren:

• de graslandvlinderindex;
• de voorraad organische koolstof in minerale bodems onder bouwland;
• het percentage landbouwgrond met landschapselementen met hoge diversiteit (zie ook deze Richtsnoeren).

Zoals Hildt (2025) benoemt, kwantificeert de NHV niet de daadwerkelijk te bereiken indicatorscores voor deze drie indicatoren. Lidstaten moeten maatregelen nemen waarvan het plausibel is dat zij tot een stijgende trend leiden totdat 'bevredigende niveaus' (zie kader hieronder) zijn bereikt.

Artikel 11 lid 3: boerenlandvogels

Lid 3 vereist herstelmaatregelen die tot doel hebben te verzekeren dat de index voor algemene boerenlandvogels (gebaseerd op bijlage V, referentie 1-9-2025 = 100) bepaalde niveaus bereikt in 2030, 2040 en 2050. In de overwegingen van de verordeningstekst staat hierover het volgende:

"Aangezien boerenlandvogels bekende en algemeen erkende belangrijke indicatoren voor de gezondheid van landbouwecosystemen zijn, is het passend doelen voor het herstel ervan vast te stellen. De verplichting om die doelen te halen, moet gelden voor de lidstaten en niet voor individuele landbouwers. De lidstaten moeten die doelen halen door doeltreffende herstelmaatregelen op landbouwgrond in te voeren en samen te werken met en steun te verlenen aan landbouwers en andere belanghebbenden bij het ontwerp en de uitvoering ervan in de praktijk.

Artikel 11 lid 4: organische bodems ontwaterde veengebieden

Artikel 11 lid 4 verplicht lidstaten om maatregelen te nemen die tot doel hebben organische bodems in de landbouw die bestaan uit ontwaterde veengebieden te herstellen, met minimale percentages voor in 2030, 2040 en 2050, inclusief een deel vernatting. Ook organische bodems die bestaan uit drooggelegde veengebieden en die voor ander grondgebruik dan landbouwgebruik en turfwinning worden gebruikt, kunnen mee tellen. Verder zijn er afwijkingsmogelijkheden als vernatting "waarschijnlijk aanzienlijke negatieve gevolgen zal hebben voor infrastructuur, gebouwen, klimaatadaptatie of andere openbare belangen en indien dergelijke vernatting niet kan plaatsvinden op andere grond dan landbouwgrond".

Verder wordt expliciet benoemd dat de doelstellingen voor vernatting geen verplichting inhouden voor landbouwers en particuliere grondeigenaren om hun land te vernatten en dat vernatting op landbouwgrond vrijwillig blijft, behoudens eventuele nationale verplichtingen. Die laatste bijzin is belangrijk, want de overheid kan er natuurlijk voor kiezen om via wettelijk instrumentarium te sturen op vernatting, zoals via peilbesluiten.

Procentuele doelstellingen, indicatorscores en 'bevredigende niveaus'

Weliswaar stelt de NHV procentuele doelstellingen voor het herstel van gebieden tegen 2030, 2040 en 2050 (o.a. art. 4 en 11) en moeten voor bepaalde indicatoren 'bevredigende niveaus' bereikt worden (o.a. art. 10-11), maar de NHV kwantificeert niet de totale te herstellen oppervlakte of de daadwerkelijk te bereiken indicatorscores. In plaats daarvan laat de NHV (artikel 14 lid 2a en 5) het aan de lidstaten over om in hun nationale natuurherstelplannen:

> voor elk habitattype vast te stellen:

• de totale habitatoppervlakte en een kaart van de huidige verspreiding ervan;
• de habitatoppervlakte die niet in goede toestand verkeert;
• de gunstige referentieoppervlakte, rekening houdend met de historische verspreidingsgegevens en de verwachte veranderingen in de milieuomstandigheden als gevolg van klimaatverandering;
• de gebieden die het meest geschikt zijn voor het opnieuw ontwikkelen van habitattypen in het licht van de aan de gang zijnde en verwachte veranderingen in de milieuomstandigheden als gevolg van klimaatverandering;

> de voldoende kwaliteit en kwantiteit van de habitats van de soorten die nodig zijn om hun gunstige staat van instandhouding te realiseren te kwantificeren.

Daarnaast moeten zij cf. artikel 14 lid 5 uiterlijk in 2030 "door middel van een open en doeltreffend proces en een beoordeling op basis van de meest recente wetenschappelijke bevindingen" vaststellen wat 'bevredigende niveaus' zijn voor de indicatoren uit onder andere artikel 10 en 11. Dat hiervoor 2030 als jaartal genoemd wordt, ontslaat lidstaten niet van de verplichting om voor die tijd al maatregelen te nemen om verslechtering te voorkomen en verbetering te bewerkstelligen. Verder stelt de Europese Commissie uiterlijk op 31 december 2028 'een richtinggevend kader' vast voor het bepalen van bevredigende niveaus.

Het bepalen van deze oppervlaktes en niveaus is cruciaal, omdat die bepalen welke doelen er concreet gehaald moeten worden en wat daarvoor nodig is.

Tot slot is relevant dat LVVN dit jaar een nulmeting uitvoert om de huidige conditie van habitattypen beter in kaart te brengen. Aan de hand hiervan kunnen "adequate maatregelen in het Natuurherstelplan opgenomen worden die in overeenstemming zijn met de staat van de natuur", aldus onder andere deze Kamerbrief.

Artikel 15: nationale herstelplannen

Artikel 15 schrijft tot in detail voor wat er in het nationaal herstelplan moet komen te staan. De nationale herstelplannen bestrijken in beginsel de periode tot 2050, met tussentijdse evaluaties en herzieningen uiterlijk in 2032 en 2042. Als er onvoldoende voortgang wordt geboekt, zal de Europese Commissie de betreffende lidstaat verzoeken het plan aan te scherpen. In het nationaal herstelplan (door LVVN omgedoopt tot nationaal natuurplan) moeten onder andere de volgende punten worden opgenomen:

• kwantificatie van oppervlakte die moet worden hersteld en indicatieve kaarten van (potentiële) gebieden;
• beschrijving van herstelmaatregelen per artikel, inclusief voor landbouwecosystemen en organische bodems;
• overzicht van de gekozen indicatoren voor landbouwecosystemen (artikel 11 lid 2) en hun geschiktheid om verbetering mee aan te tonen;
• motivering als er minder vernat wordt dan in artikel 11 lid 4 vereist wordt;
• tijdschema voor herstelmaatregelen uit de artikelen 4 tot en met 12;
• de monitoring van de gebieden die moeten worden hersteld worden gemonitord, het proces voor de beoordeling van de doeltreffendheid van maatregelen en waar nodig de herziening van die maatregelen om te verzekeren dat de doelen en verplichtingen worden gehaald en nagekomen;
• beschrijving van sociaaleconomische effecten en voordelen van de herstelmaatregelen.

Hildt (2025) benadrukt dat de toetsing van de nationale herstelplannen geen kwestie is van simpelweg afvinken of elk afzonderlijk element aanwezig is: "The plans do not merely need to state where measures are to be taken, but also need to enable an assessment of the underlying logic." Waar het uiteindelijk om draait, is de vraag of de aanpak 'toereikend en geschikt' is om de doelstellingen van de NHV te realiseren.

Artikel 27

Artikel 27 bevat een 'noodrembepaling' voor de verplichtingen uit artikel 11 over landbouwecosystemen. Alleen in een "onvoorzienbare, uitzonderlijke en niet-uitgelokte" EU-brede crisissituatie die de beschikbaarheid van landbouwgrond voor voedselproductie bedreigt, kan de Europese Commissie besluiten om onderdelen van artikel 11 tijdelijk op te schorten. Zo'n schorsing geldt maximaal twaalf maanden, moet "zowel noodzakelijk als te rechtvaardigen zijn" en kan alleen worden verlengd via een regulier wetgevingsvoorstel. De noodrem biedt dus geen generieke ontsnappingsclausule voor natuurherstelverplichtingen, maar functioneert als een beperkt veiligheidsmechanisme in het geval van extreme risico's voor de voedselzekerheid op Europees niveau.

Synthese: mogelijke implicaties voor de landbouwsector

Als je de artikelen die hierboven zijn beschreven in samenhang beschouwt, dan zijn onderstaande punten van groot belang voor de landbouwsector.

1. Natuurherstel als randvoorwaarde

De ruimtelijke verwevenheid van landbouw met ecosystemen waarvoor herstelverplichtingen gelden (denk aan veenweidegebieden, overgangszones rondom Natura 2000-gebieden, en in beekdalgebieden) betekent dat landbouwactiviteiten in bepaalde gebieden direct raken aan de verplichtingen van artikel 4 om verslechtering te voorkomen en verbetering te realiseren. Daarnaast legt de NHV de landbouw in artikel 11 expliciet een 'eigen' herstelopgave op, die wordt afgemeten aan geboekte vooruitgang op indicatoren voor graslandvlinders, de voorraad koolstof in minerale bodems, landschapselementen en boerenlandvogels. Voor veenweiden gelden er specifieke herstel- en vernattingsdoelen. De NHV maakt duidelijk dat de verplichting tot natuurherstel de komende jaren sturend zal zijn voor hoe landbouwgrond wordt gebruikt en beheerd.

2. Aantoonbare effectiviteit als toets

Vrijwillige regelingen zullen worden beoordeeld op hun bijdrage aan indicatoren en trends. Dat maakt het des te belangrijker om de effectiviteit van maatregelen overtuigend te kunnen aantonen. De NHV werkt met een beperkt aantal indicatoren, maar maatregelen kunnen ook op andere manieren bijdragen aan natuurherstel. Als effecten niet zichtbaar zijn via de indicatoren moeten ze via gedegen monitoring en metingen onderbouwd worden.

Als vrijwillige inzet onvoldoende aantoonbaar effect heeft, ontstaat politieke én juridische druk om extra maatregelen te nemen, eventueel via meer bindend instrumentarium zoals peilbesluiten, omgevingsverordeningen en instructieregels. De druk is al verhoogd door de huidige inbreukprocedure m.b.t. weidevogels, maar de NHV - en in het bijzonder de resultaatsverplichting voor bestuivers (art. 10) - zal die druk verder vergroten.

3. Toenemend belang van data en monitoring

De NHV vereist dat herstelmaatregelen 'toereikend en geschikt' zijn. Dat kan alleen worden aangetoond met meer en betere data over de effectiviteit van maatregelen, de toestand van habitats, indicatoren en trends. De indicatoren uit artikel 10 en 11 geven richting aan waar, hoe en met welke intensiteit maatregelen moeten worden uitgevoerd. Een robuust data- en monitoringssysteem is nodig om de effectiviteit van maatregelen en de behaalde resultaten aan te kunnen tonen, én om tijdig bij te kunnen sturen.

4. Ruimtelijke keuzes noodzakelijk

Het nationale herstelplan moet onder andere inzichtelijk maken in welke gebieden welke maatregelen worden genomen. Tot 2030 geldt daarbij een prioritering van maatregelen binnen Natura 2000-gebieden; na 2030 vervalt die prioritering. Maar dat neemt niet weg dat al vóór 2030 maatregelen buiten Natura 2000 nodig zijn, bijvoorbeeld om de trendbreuk voor bestuivers en de stijgende trends die artikel 11 vereist op tijd te realiseren. Bovendien kunnen maatregelen buiten Natura 2000-gebieden nodig zijn voor herstel binnen die gebieden.

Er is een reële kans dat Nederland - om de doelen te kunnen halen - voor bepaalde gebieden een strenger of aanvullend beschermingsregime zal moeten instellen. In de praktijk kan dat neerkomen op uitbreiding of herbegrenzing van bestaande Natura 2000-/NNN-gebieden, of op vergelijkbare gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen binnen de Omgevingswet. De NHV verplicht dat niet expliciet, maar de vereiste kwaliteit en omvang van habitats kan het wél noodzakelijk maken.

5. De inzet van bindende instrumenten

Zoals Kegge (2025) benoemt, zal er aanvullend beleid noodzakelijk zijn dat doorwerkt in bindende instrumenten, zoals omgevingsverordeningen en omgevingsplannen. Daarnaast kunnen de verslechteringsverboden leiden tot een vergunningplicht bij plannen of projecten van groot openbaar belang (waarvoor de overheid aan de lat staat) die tot een verslechtering kunnen leiden. En ook al voorziet de NHV zelf niet in een expliciete projecttoets: rechters zullen naar verwachting de verplichtingen uit de NHV betrekken in de beoordeling van plannen en projecten. Daarmee ontstaat een nieuwe juridische context waarin de landbouw zich zal moeten verhouden tot de hersteldoelen. Zie ook Verhelst (2023) en Hildt 2025.

6. Landbouw en natuur als integrale opgave

Zoals uit de overwegingen blijkt, positioneert de NHV natuurherstel als een integrale opgave waarbij ecologische, economische en sociale functies van ecosystemen in samenhang moeten worden bekeken. Herstelmaatregelen worden geacht bij te dragen aan biodiversiteit, klimaatadaptatie en -mitigatie, waterveiligheid, bodemkwaliteit en landschap. Landbouw maakt daarmee deel uit van een bredere, gebiedsgerichte transitie die meerdere beleidsdoelen verbindt.

Tot slot

Kort samengevat verplicht de NHV tot extra inzet op natuurherstel én tot een integrale, doeltreffende aanpak waarin landbouw, natuur en ruimtegebruik met elkaar in balans worden gebracht. Ook al richt de NHV zich formeel tot lidstaten, de realiteit is dat de landbouw voor de opgave staat om aantoonbaar effectief bij te dragen aan de bindende hersteldoelen.