Van subsidies naar opdrachten voor groenblauwe diensten

Al langere tijd - eigenlijk al vanaf de tijd van 'Je kunt niet groen doen als je rood staat' - klinkt de oproep dat 'groen boeren moet lonen'. Toch blijven we dat 'groen boeren' nog steeds organiseren als subsidie. Daarmee reduceert het huidige systeem boeren in feite tot kostenposten in plaats van leveranciers van maatschappelijke waarde. Terwijl boeren, als beheerders van het agrarische landschap, juist nodig zijn om - naast voedselproductie - ook andere maatschappelijke diensten te leveren: het vergroten van klimaatrobuustheid, herstellen van bodem- en watersystemen en versterken van de kwaliteit van natuur en landschap. Maar het huidige stelsel beloont deze groenblauwe diensten onvoldoende. Wat als we die diensten niet langer subsidiëren als compensatie, maar inkopen tegen een eerlijke beloning voor het realiseren van publieke doelen?

Van ontvanger naar leverancier

De manier waarop we voor iets betalen, bepaalt mede welke waarde we daar aan toekennen. Subsidies spreken de taal van 'aanvragen', 'toekennen' en 'ontvangen'. Ze compenseren hoofdzakelijk gemiste productie. De impliciete boodschap: we vragen je vooral om iets na te laten en vergoeden de inkomsten die je daardoor misloopt.

Opdrachten spreken een andere taal: 'aanbieden', 'leveren' en 'realiseren'. Ze waarderen en beoordelen prestaties op basis van de behaalde resultaten. De opdrachtnemer - als expert op zijn of haar vakgebied - bepaalt hoe. De impliciete boodschap: we betalen voor de waarde die je creëert.

Dit is meer dan semantiek. Het raakt aan hoe we boeren positioneren: als hulpbehoevenden die steun nodig hebben als gevolg van systeemfalen (o.a. te lage voedselprijzen, te hoge grondprijzen), of als ondernemers die essentiële maatschappelijke diensten leveren. De vergelijking met wegonderhoud is al vaker gemaakt, want ook daar betalen we voor de resultaten: veilige, berijdbare wegen. De opdrachtnemer bepaalt hoe dat het beste gerealiseerd kan worden; de opdrachtgever toetst op het resultaat.

Groenblauwe diensten als infrastructuur

Waarom zou dat bij groenblauwe diensten anders zijn? Bodem- en waterbeheer, biodiversiteit, klimaatadaptatie, landschapskwaliteit: het zijn publieke voorzieningen waar de maatschappij van profiteert. De overheid heeft een zorgplicht om die voorzieningen te organiseren, net zoals bij wegen, dijken of drinkwater. In dit geval gaat het om essentiële groenblauwe infrastructuur.

De markt gaat dit voorlopig niet uit zichzelf regelen. Groenblauwe diensten zijn publieke goederen: iedereen profiteert, niemand betaalt vrijwillig. Overheidsingrijpen blijft dus nodig. Maar hóe we dat organiseren maakt verschil; zowel voor de effectiviteit van het beleid als voor de relatie tussen overheid en leveranciers.

Best Value: kwaliteit boven prijs

De Best Value-aanpak, ook wel prestatie-inkoop genoemd, biedt een interessante route (zie o.a. deze pagina voor meer informatie). Het principe is eenvoudig: de meeste waarde voor de beste prijs. Niet de goedkoopste wint, maar de partij die aantoonbaar de hoogste kwaliteit, het beste risicobeheer en de meeste maatschappelijke meerwaarde per euro levert. De opdrachtgever formuleert wat er moet worden bereikt en laat de opdrachtnemer vrij in het hoe. De expert neemt het voortouw. De overheid laat 'het hoe' los en bewaakt het publieke belang door te toetsen op de geleverde resultaten via transparante indicatoren.

Vertaling naar groenblauwe diensten

Deze logica valt goed te vertalen naar groenblauwe opgaven. Ook daar willen we publieke doelen realiseren: verbetering van bodemkwaliteit, waterkwaliteit, biodiversiteit, klimaatadaptatie en landschapskwaliteit. (Samenwerkingsverbanden van) boeren zijn de uitvoerende experts. Waarom zouden we hen niet op vergelijkbare wijze benaderen?

In een Best Value-aanpak zou de overheid opdrachten kunnen formuleren als: 'verbeter de habitatkwaliteit van weidevogelgebieden in deze regio met minimaal 40 procent' of 'verbeter de waterberging in dit gebied met 20 procent'. Samenwerkingsverbanden kunnen daarop inschrijven met een plan van aanpak op basis van hun kennis en praktijkervaring, onderbouwd met 'dominante' informatie.

Dominante informatie is "informatie die simpel is, gemakkelijk te verifiëren en te kwantificeren is, die geen vakinhoudelijke expertise vereist om te kunnen begrijpen en die te zien is als logisch, gezond verstand en overduidelijk. Door gebruik te maken van dominante informatie werken we zoveel mogelijk vanuit vakinhoudelijke expertise en zo min mogelijk vanuit persoonlijke opinie." (bron: deze pagina van Rijkswaterstaat).

De beoordeling gebeurt op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding (BPKV). De partij die de meeste ecologische en maatschappelijke waarde per euro weet te leveren, krijgt de opdracht. Niet de goedkoopste, maar de beste.

Gebiedsoffertes: van theorie naar praktijk

Een concrete toepassing zien we al in de gebiedsoffertes van enkele agrarische collectieven (zie o.a. dit nieuwsbericht). Een aanbod vanuit het gebied, waarin ze concreet maken wat ze in hun gebied kunnen leveren aan groenblauwe diensten. Zonder uitvraag vanuit de overheid, maar vanuit eigen initiatief en gebiedskennis. In verschillende regio's liggen dergelijke offertes al klaar, met concrete begrotingen en tijdslijnen.

Hier komen twee benaderingen samen, die in de onderzoeksliteratuur 'forward auctions' en 'reverse auctions' (voorwaartse en omgekeerde biedingen) genoemd worden:

• forward auction: de overheid vraagt uit wat ze wil bereiken ('in gebied X moet Y gerealiseerd worden');
• reverse auction: samenwerkingsverbanden bieden 'van onderop' aan wat ze kunnen leveren ('wij kunnen Y realiseren in gebied X') en tegen welke prijs.

Het probleem is dat deze gebiedsoffertes nu nog niet of maar beperkt tot uitvoering (kunnen) komen. Er ontbreekt een helder proces om aanbod en vraag op een transparante manier met elkaar te verbinden: er is geen mechanisme om formeel op deze offertes te reageren, geen beoordelingskader voor kwaliteit en geen route naar een contract. De Best Value-aanpak kan een brug vormen, omdat zij een gestructureerde manier biedt om aanbod en opdracht te koppelen: de overheid formuleert de doelen, samenwerkingsverbanden onderbouwen hun aanbod met meetbare informatie, waarbij de beoordeling plaatsvindt op basis van kwaliteit, risicobeheersing en de verwachte maatschappelijke meerwaarde per euro. Zo ontstaat een systeem waarin vakmanschap, co-design en publieke waarde hand in hand gaan.

Het voordeur/achterdeur-principe

Een elegante manier om dit te organiseren is het voordeur/achterdeur-principe dat nu al wordt gehanteerd in het kader van het agrarisch natuur- en landschapsbeheer:

• via de voordeur maakt het samenwerkingsverband afspraken met de overheid over de te realiseren resultaten;
• via de achterdeur maakt het samenwerkingsverband afspraken met individuele deelnemers over concrete uit te voeren maatregelen, de uitvoering, beloning en monitoring. Zij bepalen samen hoe de doelen het beste gerealiseerd kunnen worden, afgestemd op lokale omstandigheden en bedrijfsspecifieke mogelijkheden.

De overheid hoeft niet elk perceel te controleren, maar alleen het uiteindelijke resultaat, waar het samenwerkingsverband garant voor staat. Dit vermindert de uitvoeringslast voor beide partijen en vergroot de flexibiliteit en het eigenaarschap bij leveranciers.

Waarom dit beter kan werken

De verschuiving van subsidie naar opdracht heeft drie voordelen:

• hogere effectiviteit: de focus ligt op resultaten: meetbare verbeteringen in bodem-, water- of habitatkwaliteit in plaats van naleving van middelvoorschriften. Dat betekent meer ruimte voor innovatie en maatwerk, afgestemd op lokale omstandigheden;
• lagere uitvoeringslast: minder administratie voor overheid én leveranciers. In plaats van gedetailleerde controle op of elk voorschrift wordt nageleefd, toets je op het behaalde resultaat. De nadruk ligt op transparantie en dominante informatie, niet op bureaucratische verantwoording;
• meer eigenaarschap: leveranciers bepalen zelf hoe ze de te halen resultaten bereiken. Dat vraagt vakmanschap en sluit aan bij hun ondernemerschap. En dat verhoogt de kans op langdurige betrokkenheid en zorgvuldig beheer.

In plaats van elk detail voor te schrijven, vraagt de overheid om 'dominante' informatie: eenvoudige, verifieerbare indicatoren die laten zien wat werkt, in lijn met de 'true value-taal' waar de Rabobank recent weer voor pleitte. We hebben meetbare indicatoren nodig die recht doen aan wat boeren - als  leveranciers - realiseren en die als basis kunnen dienen voor waardering. Zoals de kernset KPI's voor de landbouw, met daaraan gekoppeld impactindicatoren op gebiedsniveau. Zie ook mijn eerdere artikelen daarover.

Hoe dat er praktisch uit kan zien

Stel dat overheden periodiek opdrachten uitschrijven voor het realiseren van natuur-, water-, bodem- of klimaatdoelen in hun gebied, of dat ze openstaan voor gebiedsoffertes van onderop. Samenwerkingsverbanden – of dat nu agrarische collectieven, gebiedscoöperaties of andere partnerschappen zijn – schrijven in met gebiedsgerichte voorstellen. Ze laten met meetbare indicatoren zien welke verbeteringen zij verwachten te realiseren en hoe zij omgaan met risico’s, bijvoorbeeld door integrale strategieën te kiezen die tegelijkertijd bijdragen aan meerdere opgaven.

In de concretiserings- of onderbouwingsfase wordt het winnende plan uitgewerkt tot een uitvoeringscontract met samen overeengekomen SMART-geformuleerde indicatoren:

• specifiek: gericht op een bepaald/afgebakend gebied voor verbetering;
• meetbaar: de verbeteringen moeten meetbaar en onderling vergelijkbaar zijn;
• haalbaar (achievable): de waarden moeten realistisch zijn; dit kan worden gecheckt door te benchmarken;
• relevant: boeren moeten hun score direct kunnen beïnvloeden;
• tijdgebonden: er moeten concrete referentiepunten en deadlines gesteld worden voor/aan het vergelijken en behalen van de gewenste scores.

Tijdens de uitvoering wordt gerapporteerd over voortgang, risico's en behaalde resultaten. Zo blijft transparant wat er gebeurt tijdens de uitvoering en kan zo nodig bijgestuurd worden.

Wat we nog moeten uitzoeken

Zo'n systeem heeft potentie, maar roept ook vragen op die we nog moeten zien te beantwoorden:

• hoe verdeel je risico's? Groenblauwe diensten zijn afhankelijk van processen die onzeker zijn. Droogte, extremer weer, historische achterstanden: veel ligt buiten de invloedssfeer van leveranciers. Betaal je voor aantoonbare inspanning of voor behaald resultaat? En hoe voorkom je dat alleen daar wordt ingeschreven waar succes gegarandeerd is?
• hoe voorkom je geografische scheefheid? Als samenwerkingsverbanden zelf bepalen waar ze aanbieden, kiezen ze voor de gemakkelijkste gebieden. Hoe zorg je ervoor dat ook moeilijke gebieden (versnipperd, weinig draagvlak, complexe problematiek) worden opgepakt?
• hoe borg je kwaliteit zonder bureaucratie? Validatie van indicatoren vergt onafhankelijke toetsing, maar dat moet niet leiden tot extra lasten. Hoe houd je het werkbaar?
• hoe blijft het toegankelijk? Het risico bestaat dat alleen grote, professionele samenwerkingsverbanden kunnen inschrijven. Kleinere groepen of individuele partijen zouden afhaken. Hoe voorkom je dat dit systeem onbedoeld selecteert op organisatiegraad in plaats van op expertise?
• welke juridische aanpassingen zijn nodig? Aanbestedings- en staatssteunregels moeten (meer) ruimte bieden voor resultaat-gebaseerde opdrachten. Wat moet daarvoor veranderen?

En zo zijn er ongetwijfeld nog meer vragen.

Dit zijn ontwerpvragen die we serieus moeten nemen. Antwoorden ontstaan pas als we durven doen: door de aanpak in de praktijk te beproeven, ervan te leren en stap voor stap te verbeteren. De pilot die mogelijk volgend jaar start, biedt daarvoor een mooie kans, ook om te ervaren wat de Best Value-principes in de landbouw kunnen betekenen.

Randvoorwaarden voor succes

Voor zo'n systeem moet aan beide kanten iets veranderen:

• overheden moeten durven loslaten, hun rol verschuiven van regelgever naar opdrachtgever en leren vertrouwen op de expertise van boeren als leveranciers van groenblauwe diensten;
• uitvoerende partijen moeten hun expertise expliciet (leren) maken en hun prestaties en verwachte resultaten aan kunnen tonen;
• beide partijen moeten werken vanuit transparantie en wederzijds vertrouwen. Dat betekent: duidelijke afspraken, een bruikbare set van indicatoren, en voldoende ruimte om te leren van wat wel en niet werkt.

We zijn er nog niet, zoals deze leidraad voor gebiedsofferte ook beschrijft:

"Het bestaande systeeminstrumentarium dat een vraag van de overheid koppelt aan een aanbod vanuit de markt lijkt niet goed aan te sluiten bij het idee van een gebiedsofferte en de opgaven in het landelijk gebied. Dat heeft onder andere te maken met het mededingingsrecht. Ook verantwoordingsstructuren bij de overheid zijn vaak lastig te matchen met de meer doelgerichte benadering van een gebiedsofferte. Dit betekent dat het aannemen van een gebiedsofferte ook een ontwikkelopgave inhoudt voor de overheid. Aanbieder en vragende partij moeten daarom al in de ontwikkelfase nauw met elkaar optrekken."

Dit onderstreept dat het niet alleen een uitvoeringsvraagstuk is, maar ook een institutionele ontwikkelopgave. Zolang het systeem van regels, verantwoording en mededinging niet (voldoende) meebeweegt, blijft de ruimte voor resultaatgericht opdrachtgever- en ondernemerschap in het domein van groenblauwe diensten beperkt. Dat meebewegen vergt een andere cultuur: eentje die uitgaat van waardering in plaats van compensatie.

Op naar een cultuur van waarderen in plaats van vergoeden

De essentie van Best Value sluit goed aan bij de huidige ontwikkeling naar doelsturing, of beter gezegd resultaatsturing, in de landbouw: van regels naar resultaten, van wantrouwen naar partnerschap. Als we groenblauwe diensten echt serieus willen nemen, moeten we ze ook zo behandelen: als opdrachten die door deskundige leveranciers uitgevoerd en als zodanig beloond worden. Op zijn minst is dat een veelbelovende route die het verdient om verder onderzocht en uitgeprobeerd te worden.