Nationale koppen schrappen: een onmogelijke belofte

De discussie over nationale koppen op Europees beleid speelt al zeker twintig jaar. Net als eerdere kabinetten heeft ook het huidige - inmiddels alweer demissionaire - kabinet beloofd nationale koppen te schrappen. Deze belofte is gedoemd te mislukken. Niet omdat het probleem niet bestaat, maar omdat de onderliggende problemen niet geadresseerd worden.

De actualiteit: het GLB vanaf 2028 en de Natuurherstelverordening

Het onderwerp is opnieuw actueel door het Europese voorstel voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid vanaf 2028. Artikel 10, lid 5 bepaalt:

"Indien de vereisten van het nationale recht echter verder gaan dan de desbetreffende bindende minimumvereisten van het Unierecht, kan steun worden toegekend aan in lid 1, punt a), bedoelde beheerverbintenissen die bijdragen aan de naleving van die vereisten."

Daarnaast laat de Natuurherstelverordening, sinds augustus 2024 van kracht, zien dat ook bij verordeningen de praktijk weerbarstiger is dan de theorie. Hoewel de verordening rechtstreekse werking heeft, moeten lidstaten alsnog een nationaal plan en uitvoeringsregelgeving opstellen. In Nederland betekent dit dat de verordening in de Omgevingswet moet worden 'ingebouwd' (zie ook dit Programmaplan). Daarmee wordt duidelijk dat de discussie over koppen niet alleen bij richtlijnen speelt, maar ook bij verordeningen.

Het demissionaire kabinet-Schoof formuleerde in het Regeerprogramma de ambitie om "nationale koppen te vermijden en bestaande koppen waar mogelijk te schrappen" om zo lasten te verlagen en een gelijk speelveld te creëren. Dat klinkt eenvoudig, alsof het een kwestie is van lijstjes maken en strepen. De werkelijkheid is aanzienlijk complexer.

De term 'nationale koppen' wordt overigens vooral in het politieke en publieke debat gebruikt. In beleidstaal is de term 'lastenluwe implementatie' leidend: de verplichting om Europese regels zo om te zetten dat ze de minste lasten opleveren voor bedrijven (Aanwijzing 9.5 van het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving). De term 'lastenluwe implementatie' biedt een concreter toetsingskader, maar voor beide termen geldt dat ze in de praktijk niet eenvoudig vast te stellen zijn.

Het probleem van de definitie

Het Europa Instituut en het Asser Instituut kwamen in 2007, na een eerder onderzoek uit 2006, tot de volgende omschrijving van nationale koppen:

• er is sprake van een EU-richtlijn of verordening die nadere uitvoering vereist;
• Nederland zet die correct om in nationaal recht;
• de Nederlandse regelgeving gaat verder dan strikt noodzakelijk;
• óf Nederland benut uitzonderingsmogelijkheden niet.

Kort samengevat gaat het om elke situatie waarin Nederland verder gaat dan strikt nodig. Maar het probleem is dat die situaties niet eenduidig vastgesteld kunnen worden. Zoals het onderzoek uit 2007 zelf al aangeeft: "Alleen in evidente gevallen is het mogelijk om met zekerheid te bepalen of de Nederlandse invulling boven het niveau van de richtlijn zit. In EG-richtlijnen wordt immers veelal niet letterlijk voorgeschreven hoe nationale regelgeving er uit moet zien." En uiteindelijk kan het zelfs aankomen op het oordeel van een rechter om uitsluitsel te geven.

Wat zeggen de cijfers?

De cijfers die beschikbaar zijn, geven de indruk dat nationale koppen zich maar beperkt voordoen. Van de bijna 5.000 AMvB's en ministeriële regelingen tussen 2019 en 2025, waarvan er 363 gelinkt waren aan een Europese richtlijn, zijn in dit recente onderzoek bijvoorbeeld slechts 8 aangemerkt als 'niet-lastenluw'. In de meeste gevallen ging het bovendien slechts om een of enkele bepalingen en niet om hele regelingen. Bovendien waren de keuzes vrijwel allemaal beleidsmatig onderbouwd. Op basis van dit onderzoek lijkt er dus nauwelijks sprake van een probleem, wat ook de boodschap is in dit bericht. Maar de realiteit is weerbarstiger, zoals gebruikelijk.

De realiteit: een patroon van onduidelijkheid

Zo komt uit twee van de onderzoeken die in de afgelopen jaren zijn uitgevoerd een hardnekkig patroon naar voren:

• 2013: strengere implementaties waren steeds politieke keuzes, maar de motivering werd zelden zichtbaar gemaakt in de memorie van toelichting. Soms koos men voor beleidsarme implementatie: bestaande Nederlandse normen werden gehandhaafd, ook als dit niet de meest lastenluwe optie was;
• 2023: in 16 van de 286 onderzochte memories van toelichting uit de periode 2019-2023 bleek sprake van strengere implementatie. Opvallend was dat in 44% van die 16 gevallen de keuze niet expliciet werd benoemd, in 63% geen eenduidige terminologie over de impact werd gebruikt, en in veel gevallen de beleidsafweging ontbrak.

Een Kamerbrief over de uitvoering van EU-Richtlijnen van mei dit jaar verwijst naar een gesprek met de Algemene Rekenkamer (ARK) waarin dit punt expliciet aan de orde kwam. De Rekenkamer signaleerde dat zij talloze voorbeelden zag van EU-wetgeving die moeilijk uitvoerbaar is binnen het Nederlandse systeem. De kern van het probleem zit volgens de ARK erin dat uitvoeringsinstanties niet of onvoldoende betrokken zijn bij het opstellen van de Europese wetgeving. In de Kamerbrief staat daarover het volgende:

"Bij de omzetting naar Nederlandse wetgeving is er (beperkte) ruimte voor nationale interpretatie van Europese wetgeving waarbij uitvoeringsorganisaties betrokken worden. Hier speelt het probleem dat ambtenaren de wetgeving vaak te letterlijk nemen, soms zwaarder maken dan geëist (goldplating), en dat ook hier niet alle ministeries actief de uitvoeringsorganisaties bij dit proces betrekken."

De perceptie: een overdaad aan nationale koppen

De realiteit is dat er politieke keuzes gemaakt worden en dat transparantie en een heldere onderbouwing vaak ontbreken. Dit maakt het moeilijk om goed zicht te krijgen op het proces van omzetting van Europese regels en dat voedt het bestaande wantrouwen in de overheid. Dat wantrouwen houdt de perceptie van een overdaad aan nationale koppen in stand: zolang er geen overtuigend bewijs is dat ze er níet zijn, gaat men ervan uit dat ze er wél zijn. In een context van groeiend wantrouwen krijgt de overheid niet het voordeel van de twijfel.

Daarbij speelt ook mee dat ondernemers een ruime(re) definitie (lijken te) hanteren van het begrip 'nationale kop'. Het gaat ondernemers vooral om de gevolgen die zij in de praktijk ervaren. Het eerder genoemde onderzoek uit 2006 stelt daarover: "Voor de ondernemer is vooral relevant of voor hem strengere regels dan noodzakelijk gelden, of wellicht strengere regels gelden dan voor concurrerende ondernemingen uit andere EU-lidstaten. De juridische context waarbinnen die regels tot stand zijn gekomen, is voor de ondernemer van minder belang. Bovendien beschikt de ondernemer niet altijd over de noodzakelijke kennis om een juridische kwalificatie te maken van de voor hem geldende regels."

En deze column van Linda Verriet uit 2025 lijkt die ruimere definitie te bevestigen: "Die koppen zitten minder in de wetteksten, maar des te meer in de rekenmodellen, handhavingsprotocollen en de wijze van beoordeling."

Dat maakt - ook op dit vlak - de kloof tussen beleid en praktijk zichtbaar. Wat beleidsmatig wel of niet als nationale kop wordt aangemerkt, komt niet perse overeen wat wat ondernemers in de praktijk ervaren.

Een onmogelijke belofte

Wie dit alles bij elkaar neemt, ziet hoe complex de politieke belofte om nationale koppen te schrappen is:

• er lijken relatief weinig nationale koppen te zijn;
• het ontbreken van een goede onderbouwing maakt het lastig om te bepalen of er daadwerkelijk sprake is van een nationale kop;
• ondernemers ervaren in de praktijk knelpunten die niet perse gelinkt zijn aan de regels, maar aan aspecten daaromheen;
• het kan noodzakelijk zijn om strengere normen te hanteren, zoals bescherming van milieu of gezondheid;
• strengere regels kunnen in sommige gevallen juist tot lastenverlichting leiden, bijvoorbeeld als daardoor beter wordt aangesloten bij de specifieke Nederlandse context.

In feite gaan er achter de discussie over nationale koppen (of in beleidsjargon: 'niet-lastenluwe implementatie') drie wezenlijk verschillende issues schuil:

• goldplating/nationale koppen: Nederland stelt strengere eisen dan Europa vereist (juridisch perspectief);
• een transparante onderbouwing van gemaakte keuzes ontbreekt (beleidsmatig perspectief);
• handhaving, controles of administratieve processen zijn strenger dan vereist of strenger dan in andere landen (perspectief van de uitvoering).

Deze moeten alle drie geadresseerd worden. Een kabinet dat belooft koppen te schrappen zonder duidelijk te maken hoe zij deze drie issues op gaat lossen, schept niet alleen onhaalbare verwachtingen, maar versterkt het bestaande wantrouwen.

Hoe dan wél?

De kern is eenvoudig: laat het frame van 'koppen schrappen' los en maak de discussie feitelijker door te spreken over implementatiekeuzes en lastenluwe omzetting. Uiteindelijk gaat het om keuzes maken binnen een bepaalde bandbreedte. De prioriteit ligt bij transparantie over de beschikbare beleidsruimte.

Daarvoor moeten telkens de volgende stappen worden gezet:

1. breng de juridische beleidsruimte zo neutraal/objectief mogelijk in kaart: maak bij elke richtlijn of verordening zichtbaar wat de Europese ondergrens is en welke bandbreedte er is voor nationale keuzes;
2. maak politieke keuzes binnen die beschikbare ruimte expliciet: leg in de toelichting bij regelgeving altijd vast waarom voor een bepaalde invulling is gekozen, welke alternatieven zijn overwogen en welke belangen zijn afgewogen.

Daarmee verschuift het debat van 'zijn er koppen?' naar: 'welke beleidsruimte benutten we, op welke manier en waarom?'

Stappen 1 en 2 maken het vervolgens mogelijk om:

3. uitvoeringsorganisaties en praktijkkennis vroegtijdig te betrekken. Zo kan worden voorkomen dat regels moeilijk uitvoerbaar of onnodig streng worden doordat kennis over de uitvoering te laat in beeld komt;

4. een uitvoerings- en perceptietoets uit te voeren, waarbij niet alleen naar juridische en beleidsmatige aspecten wordt gekeken, maar ook naar de uitvoeringsknelpunten en de lasten die ondernemers voorzien. Dat helpt de kloof tussen beleid en praktijk te dichten en witte vlekken tijdig te signaleren.

De discussie moet niet gaan over de vraag of er nationale koppen zijn, maar over de vraag hoe de beschikbare beleidsruimte benut wordt en of dat op de juiste manier gebeurt.